El procedimiento administrativo es la vía que posee la Administración Pública para producir actos administrativos y garantizar una adecuada actuación administrativa, así como la defensa de los intereses generales (tal y como se indica en el primer apartado del artículo 103 de la Constitución Española).
Estos procedimientos se resuelven ante órganos administrativos y se encuentran sometidos al control del Poder Judicial a través del recurso contencioso-administrativo.
Los procedimientos administrativos se regulan y desarrollan en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
No obstante, debido a que las Administraciones Públicas no emplean un solo procedimiento, esta ley es complementaria para los procedimientos especiales y también existen algunos procedimientos que quedan fuera de su alcance.
¿Quién interviene en un procedimiento administrativo?
Se pueden distinguir dos grupos de personas intervinientes en el procedimiento:
- El órgano administrativo personificado en su titular ocupa la posición superior y posee más facultades.
- Los interesados, que tratan de hacer valer sus derechos e intereses frente a la Administración, ocupan la posición inferior ya que sus facultades durante el procedimiento son menos extensas.
Titular del órgano administrativo
El titular de la competencia puede ser un funcionario o un órgano colegiado y deberá realizar los trámites conducentes a una resolución administrativa. Por lo tanto, el órgano administrativo posee facultades cuasi-judiciales.
Así, existen dos mecanismos para garantizar que este titular actúe con objetividad a la hora de proteger el interés general:
- Abstención: se trata de un deber de las autoridades y del personal que se encuentre al servicio de la Administración que les obliga a no intervenir en determinados procedimientos cuando concurran ciertas circunstancias como por ejemplo tener interés personal en el asunto o poseer cierta amistad o parentesco con alguna de las partes intervinientes.
- Recusación: es una figura similar a la anterior, pero en este caso la recusación puede ser solicitada por las partes, no solo depende del propio actuante.
Interesados
Se trata de las personas cuyos derechos e intereses legítimos pueden verse afectados por el procedimiento, ya sean las que promueven o no dichos procedimientos o las que se personan antes de que recaiga la resolución.
Para formar parte del procedimiento, los interesados deberán cumplir con el requisito de poseer la suficiente capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas.
Existe la posibilidad de que el interesado actúe por medio de representante, siempre que se trate de personas físicas o jurídicas con capacidad de obrar, aunque en ocasiones será necesario acreditar dicha representación (por ejemplo a través del apoderamiento apud acta).
Por último, indicar que en este tipo de procedimientos no es obligatoria la asistencia de un abogado o asesor, pero en ocasiones puede ser recomendable contar con asistencia técnica para que los interesados cuenten con mayores garantías de éxito.
Principios que se aplican al procedimiento administrativo
Algunos de los principios más importantes por los que se rige el procedimiento administrativo, según la jurisprudencia, son los siguientes:
- Principio contradictorio: supone que las partes se encargarán del desarrollo del procedimiento y los interesados podrán participar activamente en los diversos trámites en cualquier fase del procedimiento. En realidad, este principio posee más peso en el proceso judicial que en el procedimiento administrativo.
- Principio inquisitivo: el órgano administrativo encargado de resolver juega un papel activo y el procedimiento debe impulsarse de oficio en todos sus trámites. Además, el órgano administrativo tiene la posibilidad de incluir en su resolución cuestiones no alegadas por los interesados.
- Principio de celeridad: implica la obligación de tramitar el procedimiento sin incurrir en dilaciones indebidas, por ejemplo mediante la tramitación electrónica.
- Principios de transparencia y de publicidad: permiten a los interesados conocer el estado de tramitación de los procedimientos en cualquier momento, obtener copias de los documentos, identificar a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones, entre otros accesos a la información relacionada con el procedimiento.
- Principio de gratuidad: por último este principio supone que el interesado solo podrá ser obligado a pagar el coste de sus pruebas o las tasas eventuales que puedan derivarse.
Fases del procedimiento administrativo
Los procedimientos administrativos, como conjuntos ordenados de trámites, pueden dividirse en tres grandes fases: de iniciación, de instrucción y de finalización.
Además, la Ley 39/2015 incluye otras dos fases complementarias que son:
- La ordenación del procedimiento, que consiste en la forma que seguirán todas las actuaciones de la Administración.
- La ejecución del propio acto administrativo, como resultado del procedimiento.
1) Fase de iniciación
Los procedimientos administrativos pueden iniciarse tanto de oficio (las propias Administraciones Públicas promueven el procedimiento) como a solicitud del interesado (el interesado tendrá que promover la actuación de la administración y solicitar la iniciación cumpliendo con ciertas pautas).
Antes de iniciar el procedimiento, el órgano competente podrá abrir un periodo de informaciones o actuaciones previas para determinar la conveniencia o no de la iniciación.
En cualquier caso, esta fase comienza con el acuerdo de iniciación, en el cual se pueden adoptar una serie de medidas provisionales para garantizar la eficacia de la resolución del procedimiento.
2) Fase de instrucción
La instrucción del procedimiento administrativo corresponde al órgano competente de oficio y consiste en recopilar toda la información que permita determinar y comprobar los hechos sobre los que se tendrá que resolver, aplicando las normas jurídicas.
En este sentido, resultan especialmente importantes:
- La aportación de pruebas para acreditar los hechos en que se asiente la resolución. Se abrirá un periodo de pruebas de 10 a 30 días cuando sea el órgano instructor quien no tenga por ciertos los hechos alegados, o bien de hasta 10 días cuando lo soliciten los interesados.
- La solicitud de informes, ya sean preceptivos o facultativos, vinculantes o no vinculantes. Estos informes deberían emitirse por medios electrónicos y en el plazo de 10 días.
- La participación de los interesados en el procedimiento (promover la iniciación, presentar alegaciones y documentación, proponer actuaciones y pruebas, así como participar en los trámites de audiencia y de información pública), gracias al principio contradictorio que mencionábamos anteriormente.
3) Fase de finalización
En esta fase se determina la terminación del procedimiento, que se puede producir mediante las siguientes formas:
- Emisión de una resolución y notificación a los interesados. La resolución debe ser coherente con las peticiones del interesado, pero también se puede resolver sobre cuestiones no planteadas por este. Antes de dictar la resolución, el órgano competente podrá realizar actuaciones complementarias.
- Desistimiento: el interesado podrá abandonar el procedimiento administrativo presentando un escrito. Una vez aceptado el desistimiento, el procedimiento se declarará concluso, salvo en los casos en que otros interesados soliciten su continuación en plazo de 10 días.
- Renuncia al derecho sobre el que se esté debatiendo en el seno del procedimiento: solo se admitirá en los casos en los que no esté prohibido expresamente por el ordenamiento jurídico.
- Declaración de caducidad:
- Por la paralización que haya sufrido el procedimiento administrativo por el incumplimiento de trámites no indispensables por parte del interesado durante más de 3 meses.
- Debido a la falta de resolución expresa por la Administración (silencio administrativo).
- Terminación convencional, a través de una negociación o acuerdo que cumpla con ciertos requisitos entre las Administraciones Públicas y los interesados.
